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En route vers Durban: enjeux de la 17e conférence des parties à la Convention-Cadre des Nation Unies sur les changements climatiques (COP 17)

Du 28 novembre au 9 décembre prochain aura lieu la 17e conférence des parties à la Convention-Cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (CCNUCC) à Durban, en Afrique du Sud. Celle-ci s’inscrit dans une série de rencontres annuelles visant à consolider la stratégie mondiale de lutte contre les gaz à effet de serre (GES) et leurs conséquences sur la planète. À ce titre, elle succède à la conférence de Cancún de décembre dernier et constitue une étape importante vers un régime d’engagements post-Kyoto, entamée de façon plutôt décevante à Copenhague.

Mise en contexte

Copenhague

En décembre 2009, la conférence de Copenhague devait mener à une entente internationale contraignante visant à mettre au point une deuxième période d’engagements du Protocole de Kyoto dont la première période se termine en 2012. La rencontre accouche finalement d’un accord politique, rappelant la nécessité de limiter la hausse moyenne des températures à 2 degrés d’ici 210,0 et appelant les pays industrialisés à soumettre des cibles de réduction de leurs GES à cet effet. On y invite les pays en développement à réduire l’intensité de leurs émissions. Par ailleurs, ces derniers disposent dorénavant d’un important fonds d’aide spécialement dédié au climat, le Fonds vert climatique. L’« accord de Copenhague » est cependant purgé de tout caractère contraignant et, devant plusieurs dissidences, n’est pas entériné par la Convention-cadre qui se contente d’en prendre note.

Cancún

Les résultats du sommet de Cancún sont plus encourageants. Les négociations débouchent sur l’adoption consensuelle des résolutions prises à Copenhague en la forme d’un nouveau texte, les « accords de Cancún ». Sans leur donner un caractère juridiquement contraignant, cette étape permet néanmoins d’officialiser les résolutions à titre de décisions de la CCNUCC, relaçant du même coup le processus multilatéral. Toutefois, la rencontre de Cancún reste muette quant à la forme et l’opérationnalisation de plusieurs résolutions, de même que sur l’avenir du protocole de Kyoto.

La conférence de Durban tentera de finaliser les contours d’une nouvelle stratégie de lutte contre les changements climatiques pour l’après 2012. Nous cernons quatre enjeux qui devront impérativement être au cœur des discussions : l’avenir de Kyoto ; la mise en place des fonds climatiques ; la déforestation et les initiatives régionales.

L’avenir de la voie contraignante et du protocole de Kyoto

La voie contraignante

L’avenir du protocole de Kyoto et un futur régime d’engagements contraignant devront absolument faire l’objet de décisions à Durban (1). Or, si plusieurs pays en développement ainsi que l’Union européenne soutiennent le protocole et son prolongement, les positions prises par certains grands émetteurs laissent peu de place à l’optimisme.

Lors de la conférence de Cancún, le Japon, la Russie et le Canada ont lancé un pavé dans la marre en remettant en question leur adhésion à une seconde période d’engagements sous un éventuel Kyoto renouvelé. Parmi les raisons invoquées figurent l’inefficacité et l’iniquité d’un protocole couvrant seulement 30% des émissions globales de GES et qui ne s’applique pas aux deux plus grands émetteurs, la Chine et les États-Unis (2). Par ailleurs, les principaux intéressés semblent bien peu disposés à se voir imposer des cibles rigides de réduction de leurs émissions. La Chine refuse de faire vérifier par des organes internationaux les activités de réductions d’émissions faites en sol chinois et les États-Unis sont incapables d’aboutir à une législation domestique en matière de climat (3). Pour le moment, l’Union européenne défend une position mitoyenne; favorable à une seconde période d’engagements sous Kyoto, à condition qu’elle englobe tous les grands pollueurs, dont plusieurs pays en développement que le présent régime exempte de toute obligation (4).

Le volontarisme

Cette situation laisse peu de chances de voir la rencontre de Durban accoucher d’un second accord juridiquement contraignant sur les bases de l’actuel protocole de Kyoto. De plus, les ententes de Copenhague et Cancún ont inscrit une dualité des stratégies où la contrainte cède lentement le pas au volontarisme. Certes, contrairement au protocole, tous les grands joueurs s’y retrouvent désormais, mais l’ensemble des objectifs de réduction et d’atténuation, officialisés à Cancún, reste largement insuffisant pour éviter le seuil des 2 degrés Celcius et éviter des changements climatiques catastrophiques (5). La cible canadienne, calquée sur celle des États-Unis, est elle-même peu ambitieuse avec une réduction de 17% des émissions d’ici 2020 par rapport aux niveaux de 2005 (une augmentation de 2,5 % par rapport à 1990) (6).

À Durban, il est probable que les efforts viseront à ancrer les nouveaux engagements dans un cadre mieux défini, mais toujours non contraignant, profitant du consensus établi à Cancún. Ainsi, une stratégie plus ambitieuse pourrait voir le jour. Toutefois, la tâche sera complexifiée par le contexte économique mondial et certains États qui y verront un prétexte à l’inaction.

La mise en place des fonds destinés aux pays en développement

Inondations, désertification, montée du niveau de la mer, stress hydrique et alimentaire : les pays en développement seront les plus affectés par les conséquences des changements climatiques, malgré une responsabilité moindre dans le phénomène. Le besoin urgent de ces pays d’améliorer leur résilience et la tentative de les amener progressivement vers des réductions de leurs propres GES fait resurgir un dilemme entre le droit au développement et la protection de l’environnement. Les pays industrialisés se sont engagés dans le passé à ne pas laisser ces deux objectifs entrer en contradiction, notamment en adoptant le principe de responsabilité commune, mais différenciée. Ce concept précise que bien que nous sommes tous responsables du réchauffement de la planète, cette responsabilité est très différente d’un groupe de pays à l’autre. Par exemple, les pays industrialisés sont responsables de 80 % de l’accumulation des GES dans l’atmosphère depuis la fin de la Deuxième Guerre mondiale. Il est ainsi de leur devoir d’apporter une aide aux plus pauvres et aux plus vulnérables dans le dossier climatique.

L’une des avancées à Copenhague aura été la promesse d’instaurer un fonds spécial dédié aux pays en développement pour l’adaptation aux effets du climat et l’atténuation de leurs émissions. Le Fonds Vert climatique a des objectifs ambitieux : une cible de 30 milliards USD dans une période de financement accéléré d’ici 2012, et un financement récurent de 100 milliards USD par année par la suite. À Cancún, plusieurs détails liés à l’opérationnalisation et la gouvernance du fonds furent réglés. Cela dit, les principales questions en suspens sont liées au financement même du fonds et à la délivrance de l’aide.

Jusqu’à présent, les engagements relatifs à la période de financement accéléré ont été honorés et les contributions promises cumulent 28,14 milliards USD (7). Cependant, des problèmes ayant trait à la distribution, la prévisibilité, la transparence et au caractère additionnel de l’aide devront être abordés à Durban. Le cas du Canada reflète bien ces préoccupations. Pour la période 2010-2011, le Canada a promis une contribution « nouvelle et additionnelle » de 400 millions USD au fonds (8), engagement a priori tenu. Cependant, cette contribution est en réalité composée à 70 % de prêts (9) et ne voit qu’une part infime dédiée à l’adaptation aux changements climatiques (11 %) (10). À cela, s’ajoutent des inquiétudes quant au caractère potentiellement détourné de cette somme à l’aide publique au développement (APD) et à la volonté réelle du Canada de renouveler et bonifier son engagement. L’annonce récente d’un plafonnement de l’ADP canadienne et le mutisme autour de la seconde période de financement accéléré confirment ces craintes (11).

Par ailleurs, le financement à long terme du Fonds Vert climatique demeure obscur. Assurer la livraison de 100 milliards USD par année nécessitera de préciser la contribution de chaque pays donateur, mais également le rôle du secteur privé. Ce rôle sera proportionnel aux incitatifs offerts par l’économie « post-carbone » de demain. Or, l’économie « post-carbone » est tout à fait dépendante de l’audace et de l’effectivité des cibles d’émissions dont les pays et les entreprises se doteront pour l’après 2012. Beaucoup de travail reste à faire sur cet enjeu à Durban.

La déforestation et le programme REDD+

L’inclusion des forêts dans la stratégie mondiale de réduction des GES est un enjeu qui est sur la table des négociations climatiques depuis un certain temps. Le couvert forestier est un important puits de carbone et le programme REDD (Reducing emissions from deforestation and forest degradation), lancé en 2008, vise à rémunérer les pays en développement (PED) qui contribuent à une réduction des émissions mondiales via un ralentissement de la déforestation et de la dégradation de leurs forêts. Le système s’appuie notamment sur les contributions des pays industrialisés, la création d’un fonds et la dotation d’une valeur financière au carbone séquestré dans les forêts, de façon à l’intégrer à un futur marché mondial (12).

Le REDD+, officialisé par les accords de Cancún, va plus loin et entend inclure la conservation et l’augmentation des stocks de carbone forestier (par le reboisement) au programme REDD (13). L’objectif est d’en faire un instrument central de la stratégie post-Kyoto. Toutefois, la plupart des modalités de l’implantation d’un tel programme restent à définir, une tâche qui sera poursuivie à Durban. Par exemple, sa mise en place sur le terrain nécessite une expertise que plusieurs communautés locales et PED ne possèdent pas encore. De plus, il faudra éventuellement trouver le financement annuel de 15 à 35 milliards USD nécessaire à son fonctionnement (14).

La mise en place du REDD+ pourrait également se heurter à des problèmes connexes. D’abord, l’incapacité de mettre en place un véritable marché mondial du carbone dans les prochaines années rendrait son mécanisme largement inopérant (15). Aussi, des craintes furent exprimées quant au fait que le programme pourrait engendrer l’accaparement des couverts forestiers par des intérêts mercantiles, conduisant à la violation des droits des communautés locales (16). Cette question délicate pourrait éventuellement ralentir l’inclusion des forêts dans la stratégie post-Kyoto.

Les initiatives régionales, l’avenir du multilatéralisme ?

Devant la complexité du processus multilatéral, sa lenteur et les blocages qui y sont inhérents, des initiatives locales et régionales en matière de climat ont émergé parallèlement aux négociations officielles. Certaines sont prometteuses sur le plan du contrôle des émissions de GES et des stratégies d’adaptation.

Par exemple, l’Europe a développé un programme européen de réduction des émissions (ECCP), couplé à un marché du carbone (EU-ETS) incluant 30 pays et plusieurs secteurs de l’économie (17). En Asie, une dizaine de grandes villes se sont regroupées afin de monter des projets augmentant leur résilience aux effets changeants du climat (ACCCRN) (18). Plus près de nous, le contexte nord-américain a vu naître des ententes entre États et provinces palliant au manque de leadership du Canada et des États-Unis en matière d’effet de serre. Citons notamment la RGGI (Regional Greenhouse Gas Initiative) qui vise à instaurer un programme de plafonnement et d’échange d’émissions pour les centrales électriques des États et provinces du Nord-Est (19). La WCI (Western Climate Initiative) comprend, quant à elle, sept États américains et trois provinces canadiennes (dont le Québec) qui se sont dotés collectivement d’une cible de réduction de 15% de leurs émissions par rapport aux niveaux de 2005, d’ici 2020. Pour y arriver, ils comptent sur la mise en place d’un marché d’émissions d’ici 2012, où le secteur forestier pourrait être inclus, à la manière du REDD+ (20).

Ces initiatives ne sauraient se substituer au processus multilatéral justifiant les grandes conférences comme celle de Durban. La problématique des changements climatiques est globale et interpelle des solutions collectives. Advenant un échec de réduction des émissions globales de GES, tous seront affectés par les effets négatifs du réchauffement. Il est illusoire d’espérer éviter une augmentation moyenne des températures de plus 2 degrés, sans stratégie orchestrée collectivement pour y arriver. Par ailleurs, la CCNUCC demeure le seul cadre de négociation garantissant le principe de responsabilité commune, mais différenciée et donc, des solutions plus équitables et respectueuses des besoins des pays en développement en matière de climat.

Cependant, en prenant part à des stratégies plus restreintes, mais ambitieuses, les acteurs locaux, étatiques et régionaux se positionnent en leaders face à l’économie verte et aux réalités climatiques de demain. L’exemple du Québec est probant : en adoptant une cible de réduction de ses émissions de 20 % sous les niveaux de 1990 d’ici 2020 (21), non seulement il devance le Canada, mais risque d’être économiquement gagnant dans le futur marché d’émissions que cherche à instaurer le WCI. À long terme, ce genre d’initiative pourrait également avoir un effet d’entraînement sur les négociations internationales, en présentant des alternatives viables et en isolant les acteurs qui font constamment obstruction.

La conférence de Durban, si elle ne devait pas accoucher immédiatement d’un régime global, équitable et efficace pour l’après 2012, demeure une table de négociation essentielle à l’avancement de projets multisectoriels qui pourront servir de base à une stratégie d’ensemble. Il s’agit d’une occasion en or pour les États, les délégations et la société civile de remettre le climat au centre des préoccupations et au sommet des agendas politiques.

Le Québec et le Canada à Durban

À l’aube de Durban, la position canadienne en matière de climat demeure figée. Un récent communiqué indiquait que le Canada poursuit la marche vers son « ambitieuse » cible de réduction de 17 % de ses émissions d’ici 2020 par rapport à l’année 2005 (une augmentation de presque 3 % au-dessus des niveaux de 1990 alors que le pays s’était engagé a être 6 % sous ces niveaux) et qu’il s’alignerait sur une éventuelle réglementation américaine en la matière. Le communiqué indique aussi que des engagements ultérieurs à l’égard du Fonds Vert climatique seront annoncés « dès que possible» et que le Canada jouera un « rôle actif et constructif » lors de la conférence de Durban (22).

Pourtant, il y a quelques semaines, le ministre Peter Kent a réitéré qu’il s’opposerait vigoureusement à une seconde période d’engagements sous le Protocole de Kyoto et ce, peu importe la pression internationale. Cette position, qui a été vivement critiquée par la diplomatie sud-africaine (23), s’ajoute au refus du gouvernement conservateur d’inviter des membres de l’opposition à Durban, sous prétexte qu’il ne tolérera pas la dissidence (24). Par ailleurs, tout porte à croire que le Canada enverra une délégation très restreinte à Durban. Le premier ministre sera absent (25). Au final, rien n’indique dans l’immédiat que la position canadienne ira au-delà de l’effort minimum, que le pays sera ouvert au compromis et qu’il aura une influence positive dans les pourparlers internationaux.

Le Québec, quant à lui, entend poursuivre la bataille pour une meilleure reconnaissance du rôle des États fédérés et des gouvernements régionaux dans les négociations climatiques avec les autres membres du Réseau des gouvernements régionaux pour un développement durable (26). Cela dit, le ministre québécois de l’Environnement Pierre Arcand a annoncé qu’il ne serait pas présent à la conférence, assurant toutefois qu’un représentant serait dépêché. Le premier ministre Jean Charest, lui non plus, n’entend pas être des pourparlers de Durban (27).

Il est vrai que le poids des États fédérés, des régions et des provinces dans un processus impliquant les plus grosses économies de la planète doit être relativisé. Cependant, des délégations continueront aussi de faire pression dans les dossiers chauds. Par exemple, la délégation jeunesse du Québec sera à Durban afin de réclamer un traité contraignant engageant à des réductions de 25 à 40% des GES d’ici 2020 (par rapport aux niveaux de 1990) et jusqu’à 80%, d’ici 2050. Celle-ci exigera également le déploiement d’efforts nationaux plus vigoureux de la part du Québec et du Canada en matière de lutte active au réchauffement (28). À elles seules, les délégations et les représentants de la société civile pourront difficilement infléchir l’issue des négociations, mais ensemble à Durban, ils rappelleront aux décideurs qu’ils ont des comptes à rendre aux populations et générations qui subiront les conséquences du climat.

Équiterre tient à remercier Gabriel Marquis, étudiant en deuxième cycle en science politique à l'UQAM, pour sa collaboration à cette fiche d'information.

(1) Christiana Figueres. « Address at United Nations Framework Convention on Climate Change ». International Green Business Diner. Londres, 10 octobre 2011.
Christiana Figueres. « Introduction by UNFCCC executive secretary Christiana Figueres ». Noon Press Briefing. New-York, 19 septembre 2011.
(2) AFP. « Kyoto, une épée Damoclès au-dessus des négociations de Cancun ». Cyberpresse, en ligne, http://www.cyberpresse.ca/environnement/dossiers/changements-climatiques...
(3) AFP. « USA : la loi sur le climat ne passe pas». Le Figaro, en ligne, http://www.lefigaro.fr/flash-actu/2010/07/23/97001-20100723FILWWW00274-u..., 23 juillet 2010, page consultée le 7 novembre 2011.
(4) Tim Williams. « Les négociations sur les changements climatiques : le temps presse ». Note : enjeux courants et émergeants, Bibliothèque du Parlement, en ligne, http://www.parl.gc.ca/Content/LOP/ResearchPublications/cei-27-f.htm, page consultée le 29 octobre 2011.
(5) Michael Huettner et al. «Regaining momentum for international climate policy beyond Copenhagen ». Carbon Balance and Management, 5:2, 2010, p.4.
(6) Gouvernement du Canada. « Accord de Copenhague ». L’action du Canada sur les changements climatiques, en ligne, http://www.climatechange.gc.ca/cdp15-cop15/default.asp?lang=Fr&n=970E8B07-1, page consultée le 2 novembre 2011.
(7) Athena Ballestros et al. « Summary of Developed Country ‘Fast-Start’Climate Finance Pledges ». World Ressources Institute, en ligne, http://www.wri.org/publication/summary-of-developed-country-fast-start-c..., 20 mai 2011, page consultée le 2 novembre 2011.
(8) Government of Canada. «Canada- 2010 fast- start financing ». Submission by the Government of Canada, mai 2011.
(9) CCIC. « Brief from the Canadian Council for International Cooperation : Executive summary ».
Canadian Council for International Cooperation, mai 2011.
(10) Oxfam. « Recommandations d’Oxfam pour le budget fédéral de 2012 : Résumé», Oxfam Canada- Oxfam Québec, octobre 2011.
(11) CCIC. Op Cit.
(12) UN-REDD programme. http://www.un-redd.org/
(13) Loc Cit.
(14) Le Réseau Action-Climat International. « Qu’attendre de Durban ? ». CAN international, en ligne, http://www.cncd.be/IMG/pdf/durban_summary_french_final.pdf, document publié le 6 octobre 2011, page consultée le 11 novembre 2011.
(15) «Qu’est-ce que REDD+ ? ». Proforest : Note d’information n.2, janvier 2011.
(16) Sylvain Angerand. « En pleine tourmente financière, les banques se ruent sur les forêts et le carbone ». Les amis de la Terre, en ligne, 15 septembre 2011, http://www.amisdelaterre.org/En-pleine-tourmente-financiere-les.html, page consultée le 2 novembre 2011.
(17) European Commission climate Action. http://ec.europa.eu/clima/news/index_en.htm
(18) Asian Cities Climate Change Resilience Network. http://www.rockefellerfoundation.org/what-we-do/current-work/developing-...
(19) Regional Greenhouse Gas Initiave. http://www.rggi.org/
(20) Western climate initiative. http://www.westernclimateinitiative.org/
(21) Gouvernement du Québec. « État des lieux de la lutte contre les changements climatiques au Québec : En route vers un nouveau plan québécois de lutte contre les changements climatiques à l’horizon 2020 », Gouvernement du Québec, août 2011.
(22) Gouvernement du Canada. « Plan d'action du Canada sur les changements climatiques ». L’Action du Canada sur les Changements Climatiques, en ligne, http://www.climatechange.gc.ca/default.asp?lang=Fr&n=72F16A84-1, page consultée le 22 novembre 2011.
(23) Geoffrey York. « Ottawa slammed for stand against Kyoto extension ». The Globe and Mail, 15 novembre 2011, en ligne, http://m.theglobeandmail.com/news/politics/ottawa-slammed-for-stand-agai... , page consultée le 21 novembre 2011.
(24) Hélène Buzzetti. «Ottawa refuse la dissidence à l'étranger ». Le Devoir, 17 novembre 2011, en ligne, http://www.ledevoir.com/politique/canada/336289/ottawa-refuse-la-disside... , page consultée le 21 novembre 2011.
(25) Loc. Cit.
(26) Québec, ministère du Développement durable, de l’Environnement et des Parcs. « nrg4SD : Les membres réaffirment à Québec leur engagement en matière de développement durable ». Communiqué de presse. Québec : ministre du Développement durable, de l'Environnement et des Parcs, 1er septembre 2011.
(27) Antoine Robitaille. « Changements climatiques- Pierre Arcand ratera la conférence de Durban ». Le Devoir, 8 novembre 2011, en ligne, http://www.ledevoir.com/environnement/actualites-sur-l-environnement/335... , page consultée le 18 novembre 2011.
(28) Délégation de la jeunesse du Québec. http://www.enjeu.qc.ca/-Delegation-de-la-jeunesse-du-.html